David Madore's WebLog: Une tentative pour résumer la situation chaotique du Brexit

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(vendredi)

Une tentative pour résumer la situation chaotique du Brexit

Références croisées : J'ai parlé du Brexit ici (à l'extrême fin de l'entrée), ici à propos de la campagne électorale (et des arguments détestables utilisés par les deux camps), ici sur quelques points juridiques, ici au lendemain du referendum, et ici à propos de l'excellent livre d'Ian Dunt sur le sujet (le même Ian Dunt écrit régulièrement ici sur le sujet).

Quelle que soit l'opinion qu'on a sur le fond, toutes les personnes ayant un peu suivi l'actualité politique britannique de ces deux dernières années peuvent au moins être d'accord avec ceci : c'est un chaos invraisemblable.

Essayons de résumer ce que je crois avoir compris.

(Méta : En fait, je comptais écrire une entrée sur les questions démocratiques que soulève le Brexit, notamment sur la question de savoir dans quelle mesure et à quelles conditions il est légitime de rejouer un referendum, ou comment faire un choix démocratique entre trois options ; et ceci devait être simplement le résumé préliminaire rappelant le contexte avant de discuter ces questions. Mais ce résumé préliminaire s'est avéré déjà si long et compliqué que je préfère publier juste ça pour l'instant, plutôt que de risquer voir cette entrée finir dans les limbes des entrées que je commence et que je ne finis jamais.)

Les Britanniques ont voté (le ), dans un referendum consultatif, pour quitter l'Union européenne (51.9% leave, 48.1% remain — sur 72.2% de participation exprimée). Le gouvernement de David Cameron, qui avait appelé ce referendum en espérant le résultat contraire, a promptement démissionné ; le parti conservateur majoritaire a (après une série de trahisons digne d'une pièce de Shakespeare) nommé Theresa May pour lui succéder, et celle-ci est devenue Première ministre le . Le , Theresa May a officiellement notifié formellement au Conseil européen, conformément à l'article 50 du Traité sur l'Union européenne, l'intention du Royaume-Uni de quitter cette dernière. (Cela a fait suite à une bataille juridique compliqué pour savoir si le droit de le faire appartenait au gouvernement ou s'il fallait l'accord préalable du Parlement : cette question juridique a été tranchée selon cette dernière interprétation par la Cour suprême du Royaume-Uni, et la loi autorisant le gouvernement à agir a été approuvée le .) • À partir de cette notification, le Traité prévoit un délai de deux ans : si un accord de sortie est conclu dans ce délai entre l'Union européenne (représenté par le Conseil européen votant à la majorité qualifiée et avec l'accord du Parlement européen votant à la majorité simple) et l'État sortant (le Royaume-Uni, donc), cet accord s'applique pour déterminer les conditions de sortie ; sinon, au bout de deux ans, l'État sortant cesse d'être membre de l'Union sans aucun accord (no-deal Brexit). Ce délai ne peut être prolongé que par un accord unanime[#] du Conseil européen.

[#] Je ne sais pas qui a fumé cette idée que l'accord se conclut à la majorité qualifiée mais que pour étendre les négociations il faut l'unanimité : ça semble complètement absurde et illogique et je ne vois aucune justification politique, juridique, ou en théorie des jeux, à une telle procédure. Mais passons.

Des négociations ont, donc, été menées entre l'Union européenne et le Royaume-Uni : l'Union européenne était représentée par Michel Barnier pour la Commission (laquelle négocie selon des instructions données par le Conseil européen) et Guy Verhofstadt pour le Parlement ; le Royaume-Uni était représenté par son ministre du Brexit, c'est-à-dire David Davis pour l'essentiel du temps (puis Dominic Raab, qui a lui-même démissionné récemment). • L'Union européenne s'est notamment fixé trois objectifs impératifs dans les négociations : (1) le respect des droits des citoyens de l'Union au Royaume-Uni (à charge de réciprocité), (2) le règlement de la contribution financière du Royaume-Uni au budget de l'Union, et (3) la préservation de l'accord du sur le statut de l'Irlande du Nord et notamment l'absence de toute frontière « dure » entre l'Irlande du Nord et l[a République d']Irlande. De manière plus politique, elle a aussi insisté sur l'impossibilité de séparer les quatre libertés constituant l'accès au Marché unique (libre circulation des biens, services, capitaux et personnes).

Dès le début des négociations, Theresay May a, avec l'intention d'obtenir une plus large majorité pour négocier, provoqué des élections anticipées au Royaume-Uni. Le résultat de ces élections (qui ont eu lieu le ), manifestement contraire aux attentes de la Première ministre, a été que son parti conservateur a perdu sa majorité absolue à la Chambre des Communes tout en restant le parti le plus important en sièges et en nombre de voix. Pour conserver son siège, elle a dû obtenir le soutien, au moins partiel, du parti Démocrate Unioniste d'Irlande du Nord.

Là il faut que je quitte un moment la description purement factuelle des événements et que, je tente de récapituler le climat politique britannique (au moins tel que je le comprends). Il existe un spectre de possibilités imaginables sur la manière de mener le Brexit, selon le degré de proximité conservé avec l'Union européenne, c'est-à-dire selon qu'on envisage que le Royaume-Uni continue à faire parti du Marché unique et/ou de l'Union douanière ; on a ainsi parlé de différentes options de Brexit plus ou moins soft (maintenant de forts liens avec l'Union européenne) ou hard (séparation complète) : modèle de la Norvège (membre de l'Espace économique européen et donc du Marché unique), de la Suisse (rattachée au Marché unique par des accords spécifiques), de la Turquie (membre de l'Union douanière), du Canada (accord commercial spécifique) ou autre ; avec, comme situation extrême, le no-deal Brexit (séparation sans accord, le Royaume-Uni devenant donc, du point de vue de l'UE, un pays tiers). • Au moins au début, le parti travailliste avait une poisition confuse mais plutôt favorable à un Brexit soft, tandis que le parti conservateur, ou en tout cas la Première ministre, excluait la possibilité pour le Royaume-Uni de rester membre du Marché unique et privilégiait la piste d'un accord commercial spécifique (après une période de transition nécessaire à la négociation d'un tel accord qui ne pouvait commencer, d'après les règles de l'UE, qu'une fois le Royaume-Uni sorti de l'Union). • Mais il a été largement remarqué que la Première ministre se trouvait face à une impossibilité logique, puisqu'elle avait simultanément promis (a) une absence de frontière entre la République d'Irlande et l'Irlande du Nord (pour préserver les accords du Vendredi Saint), (b) une absence de frontière entre l'Irlande du Nord et la Grande-Bretagne (pour maintenir l'intégrité territoriale du Royaume-Uni et, surtout, le soutien du parti Démocrate Unioniste), et (c) une frontière entre l'Union européenne (donc la République d'Irlande) et le Royaume-Uni (pour que le Brexit soit un vrai Brexit). Cette impossibilité logique (toujours pas résolue) devait la poursuivre tout du long des négociations, qui n'ont que très peu avancé pendant une bonne moitié du temps imparti (essentiellement, il n'y a eu que des accords de principe sur les points (1), (2) et — seulement partiellement — (3) énumérés ci-dessus ; la question de la frontière irlandaise est toujours resté le point d'achoppement majeur des négociations).

Le , donc environ un an après le début des négociations, le cabinet May a fixé un plan appelé l'accord de Chequers (du nom d'une résidence officielle du Premier Ministre), qu'on peut qualifier de compromis entre les soft et hard Brexit : essentiellement, ce plan prévoit un accord d'association douanier et de libre circulation des biens entre l'Union européenne et le Royaume-Uni, assurant l'absence de frontière physique en Irlande. Ce plan a été rejeté à la fois par la ligne Brexit-dure du parti conservateur (David Davis, ministre du Brexit, et Boris Johnson, ministre des Affaires étrangères, ont démissionné par désaccord) et par l'Union européenne elle-même (Michel Barnier faisant savoir qu'on ne pouvait pas envisager un accord de libre circulation des biens sans libre circulation des services et des personnes). • Malgré tout, c'est à partir de ce moment-là que des progrès plus significatifs ont été réalisés dans les négociations, qui ont fini par aboutir sur un accord provisoire, qui a été accepté par le cabinet britannique le (au prix d'une nouvelle démission du ministre du Brexit, Dominic Raab) et par les chefs d'État et de gouvernement des 27 autres pays membres le . Cet accord doit être voté par le Parlement britannique le et beaucoup prévoient déjà qu'il sera rejeté (je vais y venir).

L'accord en question (appelons-le l'accord de Theresa May pour simplifier, même s'il s'agit, évidemment d'un accord entre deux parties !) prévoit grosso modo les choses suivantes, du moins si j'ai correctement compris. D'abord, il y a une période de transition entre la date du Brexit et fin 2020, qui peut être étendue une seule fois et par deux ans seulement (donc jusqu'à fin 2022 au plus tard). Pendant cette période de transition, « tout reste pareil » sauf que le Royaume-Uni ne fait plus partie de l'Union européenne (mais il continue à en appliquer toutes les règles). Cette période doit servir à négocier un accord définitif de libre échange respectant les contraintes, notamment, sur la frontière irlandaise. Si la période de transition se termine (fin 2020 ou fin 2022) sans accord, on passe dans une nouvelle phase appelée le backstop (filet de sécurité ? je n'ai pas regardé s'il y avait une traduction française officielle de l'accord) : grossièrement parlant, le Royaume-Uni tout entier est placé dans une sorte d'union douanière avec l'Union européenne, mais il y a des règles plus fortes pour l'Irlande du Nord (qui adopte automatiquement les régulations de l'UE sur les biens, tandis que le reste du Royaume-Uni est simplement tenu à des règles de concurrence équitable). Le backstop est potentiellement illimité dans le temps, et ne peut être terminé que par la conclusion d'un accord définitif. Bref, il s'agit de toutes sortes de compromis (compromis de la part du Royaume-Uni sur le principe même du Brexit et le fait de ne plus accepter les règles de l'Union européenne ; compromis aussi sur le principe de ne pas avoir de frontière entre l'Irlande du Nord et la Grande-Bretagne ; mais compromis également, de la part de l'Union européenne, sur l'indivisibilité du Marché unique, car le backstop concerne uniquement les biens et ni les services ni les personnes).

On peut dire que l'accord que Theresa May a obtenu est sans doute celui qui apporte le plus d'éloignement possible par rapport à l'Union européenne (notamment la fin de la libre circulation des personnes, qui a été interprété, à tort ou à raison, comme une des principales motivations du vote pour le Brexit), à l'exclusion d'un no-deal, compte tenu des « lignes rouges » de l'Union européenne et les siennes propres. La « résolution » trouvée au problème de la frontière irlandaise est tarabiscotée et n'est probablement pas une résolution du tout (c'est la promesse d'une résolution avec un filet de sécurité pour attraper le pire), mais c'est parce que le problème sous-jacent est essentiellement insoluble (on veut à la fois une frontière et pas de frontière, c'est juste impossible).

Il va de soi que personne n'est content. C'est un peu le principe d'un compromis, de ne satisfaire personne, mais celui-ci semble tellement insatisfaisant pour tout le monde qu'il va peut-être provoquer une union contre nature pour le faire échouer.

Ceux qui voulaient un hard Brexit se sentent trahis : ils sont horrifiés par le backstop et la possibilité que le Royaume-Uni reste indéfiniment lié à l'Union européenne par un fil qu'il n'aurait pas le droit de rompre unilatéralement. Ce camp-là (dont Boris Johnson et Jacob Rees-Mogg sont sans doute les figures les plus emblématiques) commence à évoquer la possibilité, voire la nécessité, d'un no-deal Brexit, ou en tout cas, le fait qu'il soit préférable à l'accord de Theresa May (laquelle avait elle-même déclaré, à un moment no deal is better than a bad deal). Divers organismes gouvernementaux ou indépendants (par exemple, la Banque d'Angleterre) ont publié toutes sortes de prévisions alarmantes en cas de no-deal (soit qu'il s'agisse de conséquences macroéconomiques désastreuses, soit de pénuries de toutes sortes de choses comme des aliments ou des médicaments[#2]) : ces prévisions ont été qualifiées de propagande par le camp du hard Brexit. A contrario, ceux qui voulaient un soft Brexit (voire le remain) se sentent trahis par le fait que la Première Ministre n'ait jamais cherché à négocier dans ce sens mais ait tout fait pour mettre un terme à la libre circulation des personnes. Comme toutes sortes de signes suggèrent (je dis bien suggèrent) que l'opinion publique britannique, à la fois fatiguée de n'entendre parler que du Brexit et gagnée par l'inquiétude quant à ses conséquences, a évolué depuis le referendum et serait maintenant plutôt favorable à tout abandonner et rester dans l'Union européenne[#3], des voix se sont élevées pour appeler à un second referendum (sous le nom de code de people's vote), dont les contours, évidemment, n'ont rien de clair.

[#2] Il y a même été question de problèmes d'eau potable par manque de produits pour la traiter.

[#3] Je comptais évoquer ça dans une autre entrée, mais il semble que, dans un choix tripartite entre remain (annuler le Brexit), l'accord de Theresa May, ou bien no-deal, le résultat dépend fortement de la manière dont on organise les questions.

La Première ministre a commencé par ignorer complètement ces appels à un second referendum. À présent qu'elle est enferrée dans un marathon parlementaire qu'elle a de bonnes chances de perdre, sa stratégie semble être de défendre son compromis en signalant au camp du hard Brexit que s'ils ne soutiennent pas son plan ils risquent de se trouver sans Brexit du tout, et au camp du soft Brexit (voire remain) que s'ils ne soutiennent pas son plan ils risquent de se trouver sans accord du tout (no-deal). Mais en ce faisant, elle légitime finalement toutes ces possibilités et ne rend pas vraiment son compromis plus appétissant.

Bref, le (ce mardi), le Parlement britannique doit voter sur l'accord de Theresa May. Si cet accord est accepté par lui, il le sera certainement aussi par les différents autres acteurs (Conseil européen et Parlement européen). Mais s'il ne l'est pas, l'incertitude est totale (ce qui est le principal argument en faveur de Theresa May : tout le monde a peur de l'incertitude) ; cela pourrait conduire à un nouveau vote sur le même accord, à un accord différent, à un no-deal ou à un second referendum : toutes les possibilités sont imaginables.

Les parlementaires ont déjà forcé le gouvernement à publier son analyse légale du backstop (laquelle analyse a confirmé qu'il était possiblement illimité et ne pouvait pas être annulé unilatéralement, ce qui a rendu beaucoup de gens furieux) ; ils se sont de plus donné les moyens procéduraux de reprendre la main si l'accord est rejeté (c'est-à-dire que le Parlement pourra donner des consignes au gouvernement sur la marche à suivre plutôt que de devoir attendre que le gouvernement propose lui-même autre chose) : ces deux votes ont été analysés comme des humiliations pour le gouvernement. Ayant perdu le soutien de la ligne dure de son propre parti et du parti Démocrate Unioniste, Theresa May doit espérer le soutien de quelques transfuges du parti travailliste, ce qui est loin d'être acquis. Mais tout est encore possible au moment où j'écris.

En parallèle à tout ça, la Cour de Justice de l'Union européenne doit rendre une décision (dans une question préjudicielle qui lui a été soumise par la Court of Session qui est essentiellement la cour suprême d'Écosse) pour savoir si la notification de la décision de quitter l'Union européenne (dans le cadre prévu par l'article 50 du Traité sur l'Union européenne, cf. ci-dessus) peut être retiré unilatéralement par l'État qui l'a émise : autrement dit, le Royaume-Uni a-t-il le droit de décider unilatéralement que, finalement, il ne veut plus faire de Brexit ? (ou faut-il, pour annuler le Brexit, un accord du Conseil européen, que ce soit à la majorité qualifiée ou peut-être même à l'unanimité ?). Le gouvernement de Sa Majesté a essayé d'empêcher cette affaire d'arriver jusqu'à la CJUE (essayant notamment de demander à la Cour suprême du Royaume-Uni d'empêcher le renvoi préjudiciel) ; devant la CJUE, il a plaidé que la question était purement théorique (puisqu'il n'avait pas la moindre intention d'annuler sa décision de quitter l'UE) et ne devait donc pas être tranchée par la Cour. Quant à la Commission et au Conseil européen, ils ont plaidé que la révocation de la décision nécessitait l'accord unanime du Conseil européen. Malgré ça, l'avocat général (qui émet un avis indépendant et impartial) a estimé, au contraire, que la décision de quitter l'UE peut être retirée unilatéralement, tant que l'État est encore membre, qu'il respecte ses propres règles de droit interne, et qu'il n'y a pas abus de procédure. La Cour, qui siège exceptionnellement au grand complet (28 juges), doit rendre son avis le (lundi, i.e., la veille du vote au Parlement britannique) : si elle suit les recommandations de l'avocat général[#4], ce sera évidemment de l'eau au moulin de ceux qui appellent à un second referendum[#5].

Mise à jour () : La CJUE a suivi les recommandations de l'avocat général et décidé que le Royaume-Uni était libre de retirer unilatéralement sa décision de quitter l'Union : L'article 50 TUE doit être interprété en ce sens que, lorsqu'un État membre a notifié au Conseil européen, conformément à cet article, son intention de se retirer de l'Union européenne, ledit article permet à cet État membre, tant qu'un accord de retrait conclu entre ledit État membre et l'Union européenne n'est pas entré en vigueur ou, à défaut d'un tel accord, tant que le délai de deux ans prévu au paragraphe 3 de ce même article, éventuellement prorogé conformément à ce paragraphe, n'a pas expiré, de révoquer unilatéralement, de manière univoque et inconditionnelle, cette notification par un écrit adressé au Conseil européen, après que l'État membre concerné a pris la décision de révocation conformément à ses règles constitutionnelles. Une telle révocation a pour objet de confirmer l'appartenance de cet État membre à l'Union européenne dans des termes inchangés quant à son statut d'État membre, ladite révocation mettant fin à la procédure de retrait. (Voir aussi ici pour l'analyse politique d'Ian Dunt.)

[#4] Je suis assez convaincu qu'elle le fera. Les juges n'auraient jamais pu se mettre d'accord en si peu de temps s'il existait un désaccord significatif entre eux, et s'il n'y en a pas, ils sont probablement aussi d'accord avec l'avocat général.

[#5] En l'état actuel, si aucun accord n'est conclu avant le , le Royaume-Uni cesse d'être membre de l'Union européenne à cette date. Si la CJUE tranche dans le sens de la possibilité d'une révocation unilatérale de la décision de quitter l'UE, la menace perd beaucoup de sa substance.

(Bon, je suis épuisé après avoir écrit tout ça, alors je publie tel quel même si je n'en suis pas content et même si ce n'est pas vraiment ce que je voulais écrire.)

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